המחיר כולל משלוח עד הבית! במשטר דמוקרטי החוק הוא עליון. הכול כפופים לו – שרי ממשלה, שוטרים, שופטים, הצבא […]
פרק 1:
למה כתבתי ספר זה
הספר הזה הוא על החקיקה. מה שעומד מאחורי החקיקה, מה מניע אותה ואיך היא מפלסת את דרכה.
אני חייב לומר לכל אלה מקרב הציבור שנושא החקיקה מעניין אותם וירצו לקרוא ספר זה: הוא לא נכתב בשפה אקדמית. הסגנון לא ישאף לגבהים. לא יהיו פה מילים לועזיות מפוצצות, שאין אנו בקיאים במובנן וצריכות להיות מלוות בהסבר, או לחייב את הקורא או הקוראת לפתוח את המילון, או לחפש את התשובה באמצעות ChatGPT. כל שארצה לומר בספר זה ייאמר בשפה פשוטה, בעברית בסיסית, חסרת ברק וללא ניצוצות.
בזמן לימודיי את תורת המשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים, זכיתי לשמוע הרצאות מפי נשיא בית המשפט העליון לשעבר, פרופ' יואל זוסמן. הוא דיבר אלינו בשפה פשוטה בתכלית, אפילו על בעיות משפט מורכבות, ללא מליצות וללא ניסיון להרשים בעושר שפתו. אט־אט החילותי להבין, כי מי ששולט טוב בחומר יכול גם להסבירו בפשטות, בשפה הברורה לכול, בבהירות שלמה. למעשה, זה הסוד הגדול. לקחת נושא מורכב ולפרק אותו כך שניתן יהיה להבינו בצורה פשוטה.
הרצאותיו של פרופ' יואל זוסמן השפיעו מאוד על הדרך בה אני מנסח מאז את מחשבותיי ורעיונותיי, ובספר זה השפעתו על דרך כתיבתי תהיה חזקה יותר, שכן אנסה ללכת בדרכו, כפי שאני הבנתי אותה.
ולמה החלטתי לכתוב על תחום החקיקה ועל ההליכים הקשורים בעשיית החוק?
ראשית לכול, כי זהו תחום בו צברתי ניסיון אישי ומעשי רב. זה יהיה סיפור על הדברים שקורים בפועל מאחורי הקלעים של עולם החקיקה והציבור פחות חשוף אליהם. אקח אתכם למסע, לא ארוך, אל הנעשה בתוך ביתו של המחוקק.
שנית, במשך תקופת כהונתי כיושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט בכנסת ישראל, מסוף 1988 עד יוני 1992, ניווטתי לא פחות מ־95 יוזמות חקיקה, הכוללות חוקים חדשים מהיסוד וגם תיקוני חקיקה משמעותיים בחוקים קיימים. קודם לכן, בתקופת כהונתי כממונה על הכנסות המדינה, הובלתי למעלה מחמישים שינויי חקיקה במערכת המיסים. לאחר שעזבתי את הכנסת, בתקופת כהונתי כנשיא איגוד לשכות המסחר, קידמתי חוקים נוספים, אך הרבה פחות, שכן כבר לא החזקתי בכוח החקיקה.
אני מכיר את תחום החקיקה גם מתוך משכן הכנסת וגם מחוצה לו. חלק מן החוקים שהועברו על ידִי בכנסת נחשבו עד אז לחוקים שאי אפשר להעבירם והם שינו את השיטה הפוליטית שלנו, כמו העלאת אחוז החסימה; בלמים שנועדו והצליחו לרסן משמעותית את תופעת הכלנתריזם (מעבר חבר כנסת ממפלגה אחת אל מפלגה נגדית — שיסייע למפלגה הנגדית להשיג את מושכות השלטון — עבור קבלת הטבות אישיות); חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה; חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; חוק יסוד: חופש העיסוק; וחוק המפלגות.
אני שם לב לתופעה, לפיה מקבלים בציבור את החוק כמובן מאליו מבלי להתייחס כמעט לתופעות או לחוסרים בחוק, שקדמו לחקיקה עצמה והובילו אליה: אילו מאבקים ערכיים, אידיאולוגיים, השקפות עולם וגם מניעים אישיים קדמו להשלמת המוצר הסופי — החוק. אין מספיק הבנה של ההיסטוריה, המניעים והסיבות המולידים חוקים חדשים או תיקוני חקיקה. יותר מדי ממוקדים בקריאת פסקי דין ופרשנות השופטים למוצר שבית המחוקקים הוציא תחת ידיו — החוק.
וכל מה שכתבתי כאן אינו מתייחס להצעות החוק של ההפיכה המשטרית, אשר באופן חריג זעזעו את הציבור.
מבלי להבין את הרקע החקיקתי, את המסלול שעבר החוק עד שיצא לאוויר העולם, כיצד נוכל לדעת אם בתי המשפט ממלאים אחר מצוות המחוקק? האם הם מפרשים את החוק על פי התכלית שהוצבה על ידי המחוקק, או שהם נותנים דרור לעצמם, בפרשנות יצירתית, ויוצקים תוכן אחר, המנוגד לכוונת המחוקק?
את ניסיוני, שאינו דל בתחום החקיקה, אנסה להעמיד לרשות המחוקקים בהווה ובעתיד. אך חשוב גם שהציבור הרחב יבין את תחום החקיקה, שכן הלוא החוק הוא השליט העליון.
כפי שלמדנו בשיעורי אזרחות, דמוקרטיה בנויה על איזון בין הרשויות. מלאכת החקיקה הופקדה בידי המחוקק, ומלאכת השפיטה, בהתאם לתוכני החקיקה שיצר המחוקק, מסורה לרשות השופטת.
***
לאחר שסיימתי תקופת התמחות של שנתיים ימים, הוּסף שמי לפנקס עורכי הדין בישראל. מחמת שאיפות אישיות מקצועיות, שכבר נגוזו מזמן, השקעתי כמה משנות חיי להשגת תואר של מאסטר במשפטים, נוסף לזה שקיבלתי מהאוניברסיטה העברית ירושלים, הפעם באוניברסיטת ברקלי בקליפורניה (MASTER OF LAWS).
זו הייתה תקופה משעממת מאוד עד כדי כאב. על פי שיטת הלימוד האמריקאית, הסטודנטים אמורים לקרוא, קודם מועד ההרצאה, שורה נכבדת של פסקי דין ארוכים ומשעממים. במקרים רבים השופטים מתלבטים בתוך הליך כתיבת ההחלטה אל מה הם שואפים להגיע, והתוצאה היא פסקי דין לא בהירים ולא מתומצתים, המאמצים שפע של הלכות משפטיות קודמות, או מאבחנים אותן לחיזוק עמדתם הסופית. לא ברור לי עד היום איך הצלחתי לעבור תקופת ייסורים זו.
***
החוק אינו תפוח בשל שנפל אל חיקנו מן העץ, כפי שצפה בזאת המדען ניוטון. זהו מעשה ידי בני אדם. דרך תוכני החוק אנו גם יכולים ללמוד על עולם הערכים של המחוקקים שקידמו את החוק, מה היא השקפת עולמם ומה הם שאפו לשנות.
אי אפשר להבין באופן מלא את משמעותו ותכליתו של חוק איזשהו, מבלי שנבין היטב מה היו חבלי הלידה; איפה ניצבו החסמים; על מה היה צריך לגבור ואילו פשרות נעשו כדי לפלס את הדרך למוצר הסופי, החוק עצמו.
חוקים רבים בישראל שהיו בעלי פוטנציאל משמעותי לשיפור חיינו ולהפיכתנו לחברה צודקת ונכונה יותר, שקעו והעלו אבק ולא צלחו את משוכת המעבר לספר החוקים, מאחר שלא הייתה היתכנות פוליטית להעבירם.
התיקון ה־18 לחוקת ארצות הברית אושר על ידי הקונגרס האמריקאי ב־16 בינואר 1919 ונכנס לתוקף בדיוק שנה לאחר מכן, ב־16 בינואר 1920. על פי תיקון זה, נאסר לייצר, למכור, להוביל, לייבא או לייצא משקאות אלכוהוליים ברחבי ארצות הברית.
'עידן היובש' נמשך מ־1920 עד 1933 והוביל, תוך זמן קצר, לפריחה של פעילות פלילית מאורגנת (כמו המאפיה), סחר לא חוקי באלכוהול ומזקקות לא חוקיות, שהושחתו. בני אדם שתו רעל ולא חסרו מקרי מוות והרעלה.
התיקון ה־18 לחוקה האמריקאית בוטל על ידי התיקון ה־21 לחוקה, שאושר ב־5 בדצמבר 1933 — המקרה היחידי שבו תיקון אחד ביטל תיקון חוקתי אחר.
כששאפתי להיבחר כחבר כנסת, הצבתי לעצמי מטרה מוגדרת: לעסוק בחוקים שתהיה להם השפעת רוחב, כמו שיטת הבחירות לכנסת.
חשבתי שבכנסת לא אמצא חברים, מתוך הנחה שזו תהיה חברות של אינטרסים ולא חברות אמת. בהנחה זו שגיתי בגדול. כמה מטובי חבריי כיהנו בעבר כחברי כנסת. בכנסת ישראל ניתנה לי ההזדמנות לפוגשם ולהכירם: דוד ליבאי, אמנון רובינשטיין, רחבעם זאבי, יואש צידון, רפאל איתן (רפול), ראובן ריבלין ועוד. חלקם אינם יותר בין החיים, אבל את זה אין אני יכול לשנות.
שאיפתי זו הוגשמה כאשר נבחרתי ליושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט בכנסת ה־12. ומנקודת זמן זו שקדתי להעניק למינוי תוכן. התייחסתי לתפקידי כמחוקק ברצינות רבה. הבנתי את גודל ההזדמנות. היה אפילו עיתונאי חד מבט ב'ידיעות אחרונות', אשר טען כי אני לוקח עבודתי זו ברצינות רבה מדי.
רכשתי ניסיון רב בחקיקה עוד קודם שנבחרתי כחבר כנסת. בתוקף תפקידיי הקודמים בשירות הציבורי כממונה על הכנסות המדינה ומנכ'ל משרד האנרגיה, הופעתי לעיתים קרובות בפני ועדות הכנסת. בתחום המיסים קידמנו חקיקה מסועפת. עם הזמן רכשתי מיומנות רבה בעבודת החקיקה. חבר כנסת היה מגיע אליי עם הצעת חוק פרטית, ולאחר קריאה הייתי אומר לו אם ניתן להעביר את הצעת החוק שלו ובאילו תנאים.
לשם דוגמה: יום אחד הגיע אליי חבר הכנסת אברהם בורג. הוא רצה למנוע מצב בו כלבים ינשכו בחופשיות בני אדם. התבוננתי בהצעתו, אשר מטרתה לא הייתה פסולה ותוך כמה דקות אמרתי לו איזה סעיף למחוק, איזה סעיף לתקן ואיזה סעיף להוסיף. ואכן, ב־1992 הוסף תיקון לפקודת הנזיקין בשם 'עוולת היזק על ידי כלב'. תיקון זה קובע שאם כלב נושך ומזיק לאדם, בעליו אחראי לפצות את הניזוק ללא הוכחת רשלנות (לא של הכלב, כמובן, אלא של בעליו).
גישתי הבסיסית הייתה תמיד שלא לאמץ את העיקרון: הכול או לא כלום. לטעמי, זו גישה המבטיחה כישלון. אם אפשר להעביר הצעת חוק המקדמת אותנו אל המטרה, ראוי שהיא תעבור אפילו אם היא מהווה רק שלב אחד קדימה ולא מספקת את כל המאוויים והרצונות. לכתוב הצעות חוק מרהיבות עם עשרות סעיפים מרשימים יכולים לעשות רבים. להעביר את הצעת החוק, זה כבר סיפור אחר.
כך פעלתי כדי להעלות את אחוז החסימה. אחוז החסימה נועד לאזן בין ייצוג דמוקרטי של פלגים פוליטיים קטנים לבין הצורך לייצר יציבות פרלמנטרית. גישה זו מקובלת בכל העולם. בכנסת ה־12 פעלו 20 סיעות נפרדות, כמה מהן סיעות של חבר כנסת יחיד. קשה לנהל כך את עבודת הכנסת.
המפלגות הקטנות חששו מאוד מהעלאת אחוז החסימה, שכן זה יכול היה להמיט עליהן כליה פוליטית. המפלגות הגדולות היו חייבות להתחשב בדעתן של הקטנות, שכן הן היו השותפות הקואליציוניות בהווה ובעתיד. שניים או שלושה חברי כנסת יכלו להכריע לאיזה גוש יימסר השלטון.
חבר הכנסת גרשון שפט, ממפלגת התחייה, מפלגת ימין קטנה, שהאמינה בארץ ישראל השלמה, הגיש הצעת חוק להעלאת אחוז החסימה מ־1% מכלל קולות המצביעים, ל־2%.
הוא וחבריו לסיעה סברו, כי בדרך זו הם יחסלו מפלגת ימין יריבה. נטלתי הצעת חוק זו והצעתי להעלות את אחוז החסימה ל־1.5% בלבד. ידעתי שזה מה שירגיע את המפלגות הקטנות. היו כאלה אשר טענו בלהט, שהם לא יתמכו בהצעת חוק זו אם המינימום לא יהיה 2%. זה לא הרשים אותי. אחוז החסימה הועלה ל־1.5%, והתוצאה הייתה חיסול סיעות היחיד. כיום אחוז החסימה הוא 3.25%, שמשמעותו סיעה של ארבעה חברי כנסת.
מפלגת התחייה עצמה, לאחר הבחירות לכנסת ה־13 בנובמבר 1992, לא עברה את אחוז החסימה החדש, פרי הצעת חוק שלה, ונעלמה מן המפה הפוליטית. היא קיבלה אז כ־1.2% מהקולות, מתחת לאחוז החסימה החדש של 1.5%: 'כרה בור ויחפרהו וייפול בשחת עשה'.
***
הליך החקיקה, בוודאי בחוקים מרכזיים ומשמעותיים חייב להיעשות בצורה פומבית תוך חשיפה מלאה לציבור, כדי שיוכל להביע את דעתו, וזה כמובן תפקידה של הממלכה השביעית, המדיה, להעלות את הטיעונים השונים סביב הצעות חוק ולהגביר את המודעות של הציבור.
לא תמיד ניתן לשפוט מיידית אם חוק חדש הוא טוב או רע. לעיתים, כמו ביצירות אומנות, רק מבחן הזמן קובע, אך זה לא אומר שיש לדחות את השיפוט לדורות הבאים.
ציינתי, כי במהלך תפקידי כיו'ר ועדת החוקה, חוק ומשפט בכנסת ה־12, ניווטתי העברתם של לא פחות מ־95 חוקים, חציים הצעות חוק ממשלתיות וחציים הצעות חוק פרטיות. לא כולם אהבו זאת. היו כאלה שפוריות זו הייתה לצנינים בעיניהם.
לאחרונה ערכתי ביקורת אישית בראייה לאחור. עברתי מחדש על כל אחד ואחד מ־95 חוקים אלה. אודה, לא מצאתי בהם אפילו אחד שאינו משרת נכונה את הציבור.
חבר הכנסת ושר התחבורה לשעבר, חיים קורפו, פעיל ותיק של תנועת החירות, היה המבקר המרכזי של תנופת פועלי בוועדת החוקה. הוא טען שהפכתי את ועדת החוקה ל'מדגרה לאפיית חוקים'. אבל כמות גדולה אינה בהכרח דבר שלילי. תלוי מה תוכנה ואופייה של כמות זו.
ייתכן וחיים קורפו אולי לא אהב אותי אישית. סלחתי לו, כי זה היה הדדי. הוא היה איש נוקשה, סמכותי וריאליסט מדי לטעמי. אבל על דבר אחד לא סלחתי לו. יום אחד הזמינו נשות החירות את שנינו לאירוע שהן יזמו במצודת זאב ברחוב שלמה המלך בתל אביב, מבצרה של תנועת חירות. בסיום הדיון הייתה הצבעה והתברר, כי הן העדיפו את חיים קורפו על פניי. כה חזקה הייתה אצלן הנאמנות למפלגה.
אבל בתחום אחר, חשוב לא פחות, הצלחתי להפיל את השר קורפו לקרשים בזירת הכנסת לאחר תקופת מאבק ממושכת. הוא כיהן בתפקיד שר התחבורה, ואני, נוסף לתפקידיי האחרים, כיהנתי גם כיו'ר ועדת המשנה לבטיחות בדרכים. תפקידי היה להמעיט את מספר קורבנות תאונות הדרכים. נוכחתי כי חובת השימוש בחגורות בטיחות בזמן הנהיגה בתוך הערים, מצילה חיים. הסמכות להתקין תקנות שתחייבנה נהגים לעשות זאת הייתה בידי שר התחבורה, אבל חיים קורפו סירב להשתמש בה. הוא טען מתוך עיקשות כי בנהיגה בתוך העיר די להציב את שתי זרועות הגוף בקו ישר קדימה ולבלום את מכת התאונה. מומחי תעבורה, אשר שריינו את מסקנותיהם בצילומים משכנעים, חשבו אחרת. הם הראו לנו, כי במהירות של 40 או 50 קמ'ש, בבלימה פתאומית של תנועת הרכב, הנהג ייזרק מן הרכב קדימה למרחק של לפחות עשרה מטרים. אך חיים קורפו, בעיקשותו, דחה את דעתם.
הייתה אז בטלוויזיה הישראלית תוכנית תחקירים צרכנית פופולרית: 'כלבוטק' בהובלת רפי גינת. לרפי גינת היה גוף מוצק, קול חזק וישיר וזוג עיניים המביטות אליך בשכנוע מאיים. אף על פי ש'כלבוטק' הייתה תוכנית צרכנית, רפי גינת התעניין בשאלת חובת השימוש בחגורות בטיחות בזמן הנהיגה.
הוא נפגש איתי, קיבל את החומרים הנחוצים וכבר בתוכניתו הבאה עלה למתקפה אישית קשה על חיים קורפו על כך שאין הוא עושה שימוש בסמכותו כדי להגן על חיי אדם.
זה לא ארך יותר מיומיים, והתקנות המיוחלות הותקנו ופורסמו על ידי משרד התחבורה. חייהם של מאות נהגים ניצלו מאז. המדיה בישראל הוכיחה, כי יש לה היכולת לתרום לאינטרס הציבורי.
אין עדיין תגובות